SOSYAL SİGORTALAR MI? BİREYSEL EMEKLİLİK SİSTEMİ Mİ?

Yazar: Müjdat ŞAKAR*

Yaklaşım Dergisi/ Haziran 2008 / Sayı: 186 

I- GİRİŞ

5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nda değişiklikler öngören 5754 sayılı Kanun, Resmi Gazete’de yayımlandı[1]. Söz konusu Kanunla 5510 sayılı Kanun’un yürürlük tarihini düzenleyen 108. maddesi de değiştirilerek kabul edildi. Buna göre, aralarında genel sağlık sigortası ve prim oranlarının da yer aldığı bazı maddeler 1 Temmuz 2008 tarihinde, diğer maddeleri ise 2008 Ekim ayı başında yürürlüğe girecek. Vatana millete hayırlı olsun!

Mayıs 2005’te Yaklaşım’da çıkan yazımın sonuç bölümünde şöyle demiştim[2]: “Sistem, IMF zorlamaları ile “Şili Modeli”ne doğru gitmektedir. Esasen Bireysel Emeklilik Sistemi çerçevesinde özel sektör emeklilik şirketlerinin kurulması ile bunun alt yapısı da hazırlanmıştır. Yalan yanlış reformlarla, gerçekçi olmayan hedefler peşinde ülkenin değerli zamanları israf edildikten sonra, korkarım ki “Şili Modeli”nden başka çözüm olmadığı önümüze konacaktır. Sosyal Devlet anlayışından uzaklaşıp, küresel emperyalizmin kıskacına her gün daha çok girdikçe bunun böyle olacağı gün gibi aşikârdır.”

İşte şimdi o günlere gelmiş bulunuyoruz! En az on yıl Bireysel Emeklilik Siteminde kalan ve 56 yaşını dolduranlar, birikimlerini emekli aylığı veya toptan ödeme şeklinde almaya hak kazanırlarken, kamu sisteminin insanları ağır prim yükleriyle 65 yaşında emekli etmeye kalkması başka hangi anlama gelir? Zaten neoliberalizmin basındaki kalemşörleri de açıkça Şili Modeli propagandasına başladılar[3].

Onyedi yıl önce, bir sigorta şirketinde zor bela iş bulmuş bir öğrencimi kırmayarak birikimli hayat sigortası yaptırmıştım. O zamanlar henüz bireysel emeklilik sistemi yoktu[4]. Zaman su gibi akıp geçti, 2006 yılbaşında süre doldu ve özel sigortamdan emekli oldum. Sigortamın adı da “gelir sigortası”na dönüştü. Şimdi sıkı durun emekli aylığımı açıklıyorum: 70,00 YTL (Aylığım şimdi 92,00 YTL oldu). Bozdur bozdur harca! Peki ya sağlık güvencesi?.. Yok!

Tesadüfe bakın ki, yıllarca sigortasız çalıştırılmak yüzünden bir türlü emekliliği hak edemeyen ve artık emeklilikten umudunu kesmek üzere olan kayınpederim de, benim ısrarım üzerine yaptığı askerlik borçlanması ve isteğe bağlı sigortalılık ile prime esas kazancın alt sınırından eksik günlerini tamamlayıp aynı tarihte SSK’dan emekli oldu. Aylığı 480 YTL! Yanında da kendisi, eşi, geçimini sağladığı anası, babası ve kızları için tam 7 adet de sağlık karnesi!

Ben onbeş yıl prim ödedim, o ise 5.000 gün, yani 13 yıl 10 ay 20 gün... Ödenen prim miktarları aşağı yukarı aynı... Aradaki farkı görüyorsunuz.

Şimdi yapılan yasal değişiklikler ise, kamu sisteminin Sosyal Devletin görünümü olma rolünün sona erdiğini, Bireysel Emeklilik Sistemi’nin daha cazip hale getirildiğini düşündürmektedir. Zor şartlarla düşük emekli aylığı ve paralı sağlık hizmeti!

Varlıklı olanlar yüksek primle kısa sürede yüksek emekli aylıkları elde edebilirler. Olan yine yoksul çalışanlara olacaktır. Bu sebeple, Yaklaşım’ın Nisan 2006 sayısında yazdığım hususları bugün yeniden vurgulamak ihtiyacı duyuyorum[5].

II- ÖZEL TİCARİ SİGORTALAR İLE SOSYAL SİGORTALARIN FARKLILIKLARI

Bir özel hukuk dalı olan Ticari Sigorta Hukuku, sosyal güvenlik tekniklerinden en önemlisi olan sosyal sigortalardan çok daha eski bir geçmişe sahiptir. Ticari sigortalar ile sosyal sigortaların ortak yönü, tehlikenin yükünü geniş bir kitle üzerine dağıtarak zararı kolayca telafi etmektir.

Ancak aralarında önemli farklar da vardır:

1- Bir sigorta şirketi kurma zorunluluğu yoktur ama sosyal sigortaların Devlet eliyle kurulması Anayasal bir zorunluluktur.

2- Özel ticari sigortalar anonim şirket şeklinde faaliyet gösterirler. Sosyal sigortalar ise Devlet eliyle kurulan kamu hukuku tüzel kişileri tarafından yürütülür.

3- Sigortalının sigorta şirketi ile ilişkisi isteğe bağlı olarak sözleşme (sigorta poliçesi) ile kurulduğu halde, kanun kapsamına giren kişilerin sosyal sigortalarla olan ilişkisi zorunludur ve kanunla kurulur. Ancak bu kuralın bazı istisnaları olabilir. Sözgelimi, zorunlu trafik malî mesuliyet sigortasında olduğu gibi Ticari sigortalarda zorunluluk; 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu’nda olduğu gibi sosyal sigortalarda ihtiyarilik söz konusu olabilir. Ancak, bu durum genel kuralı değiştirmez.

4- Ticari sigorta belirli süreyle yapıldığı halde, sosyal sigorta süresi belirsiz devamlı bir ilişki kurar.

5- Ticari sigorta kâr amacıyla çalıştığı halde, sosyal sigortalarda amaç kamu hizmetidir. Sosyal sigortalar, Sosyal Devletin görünüm biçimlerinden biridir.

6- Ticari sigortalar kâr amacı güttükleri için, kâr getirmeyecek riskleri sigortalamaktan kaçınabilirler ya da çok yüksek primler talep ederler. Riskle karşılaşma ihtimali yüksek kişileri sigortalamak istemezler. Buna karşılık sosyal sigortalarda bu durum yoktur.

7- Ticari sigortalar çok çeşitli riskleri sigortalayabilirken, sosyal sigortalar sadece kanunla gösterilmiş belli sayıdaki riski sigortalarlar.

8- Ticari sigortalarda sigortacının sorumluluğu primin tamamının veya bir kısmının ödenmiş olmasına bağlı olduğu halde, sosyal sigortalarda bu zorunlu değildir. Sözgelimi, iş kazası ve meslek hastalığı sigortasında, aynî ve nakdî yardımların sağlanması için prim ödenmiş olması gerekmez.

9- Ticari sigortalarda alınan prim ile sağlanan yararlar arasında sıkı bir ilişki olduğu halde, sosyal sigortalarda bu durum yoktur. Bağlanan sosyal gelirler, hayat pahalılığına göre zaman zaman arttırılır.

10- Ticari sigortalarda primler riske göre belirlenirken, sosyal sigortalarda sigortalıların ödeme gücüne ve genellikle ücretin belli bir oranına göre tespit edilir.

11- Ticari sigortalarda primler kural olarak sigortalı tarafından ödenirken, sosyal sigortalarda sigortalının yanı sıra, işverenin ve Devletin de primlere katkısı söz konusu olur.

12- Ticari sigortalarda sağlanan yararlardan, kural olarak, sadece sigortalı yararlanırken, sosyal sigortalarda (hastalık ve analıkta olduğu gibi) sigortalının bazı yakınları da yararlanırlar.

III- ŞİLİ MODELİ

Güney Amerika ülkelerinden Şili’de, fon birikimini öngören mevcut sistemin tıkanması ve Devletin giderek artan oranda malî destek sağlamak zorunda kalması üzerine, diktatör Pinochet’nin askerî yönetimi monetarist doktrinin gereklerine uygun biçimde, 1983’ten itibaren malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları yerine özel sigorta şirketlerini ikame etmeye başlamıştır. İşverenin ve devletin prim ödemediği yeni sisteme 31 Aralık 1982’den sonra çalışmaya başlayanlar tercih hakkı verilmeden dâhil edilmişlerdir. Polisler ve askerler özel sosyal güvenlik sistemi dışında tutulmuş, eski devlet sisteminde bırakılmışlardır.

Özel emeklilik sisteminin ortaya çıktığı 1981’e kadar Pinochet diktatörlüğü zaten yavaş yavaş sosyal güvenliğin tasfiyesine girişmişti. 1974’ten itibaren işverenlerden kesilen sosyal sigorta prim payları kademeli olarak azaltıldı ve emeklilik maaşları % 26 düşürüldü. 1983’te çalışmaya yeni başlayanlar zorunlu olarak, eski sistemdekiler ise bazı teşvik ve şantajlarla özel sisteme geçirildi. Özel sisteme geçenlerin emeklilik kesintilerinin % 21’i Devlet tarafından karşılandı. Eski sistemden özele geçenlere birikmiş primleri için devlet tahvili verildi. Eski sistemle emekli olanların maaşları devlet tarafından üstlenildi. Geçiş dönemi için gereken bu parasal kaynakların önemli kısmı KİT’lerin ve kamu varlıklarının satılmasıyla karşılandı. Maliyetlerin % 40’ı ise devlet tahvili çıkartılarak gelecek nesillere borç olarak aktarıldı. Yani sosyal güvenliğin özelleştirilmesi kamuya muazzam bir yük getirmiş ve yeni özelleştirmeler ve borçlanmalarla bu yük karşılanmaya çalışılmıştır.

Sigortalılara, primlerini özel sigorta şirketlerinin veya bankaların kurdukları ve kısaca AFP (Administrados de Fondos de Pensiones) adı verilen ve sayıları 1999’da 21 iken bugün 8’e düşmüş olan (ki fonların % 70’i 3 büyük yabancı finans grubundadır) özel fon yönetimi kuruluşlarından seçtiklerine ödeme zorunluluğu getirilmiş bulunmaktadır. Sigortalıya seçtiği fona ödediği primler ve bunların getirisinden masraf ve komisyonlar çıktıktan sonra kalan miktar emekli aylığı olarak bağlanacaktır (Aynı benim 70,00 YTL’lik aylığım gibi).

Ne var ki bu sistem, kargaşa ve güvensizlikten başka bir sonuç doğurmamıştır. 1995’te sistemde malî kriz başlamış, biriken fonların getirileri azalmış (hatta 1995’te negatife düşmüş), bu durum sigortalıları endişeye sevkederek sık sık fon değiştirmeye itmiştir. Sisteme düzenli prim ödeyenlerin oranı büyük ölçüde azalmıştır[6].

Bu model, Pinochet rejiminde uygulanmaya başladıktan sonra IMF, Dünya Bankası gibi kurumlarca Latin Amerika ülkelerinin yarısına daha uygulatıldı. Peru, Arjantin, Kolombiya, Uruguay, Bolivya, Meksika, El Salvador’da 1993 ile 1997 arasında, aralarında bazı farklar olsa da Şili modeline benzer özelleştirmeler gerçekleştirildi. Halen Brezilya başta olmak üzere diğer Latin Amerika ülkelerine de uygulatılmak isteniyor.

Dünya’da sosyal güvenliğin özelleştirilmesinde özellikle bir propaganda ve strateji merkezi öne çıkmaktadır. Bu konuda ülkemizin de içinde bulunduğu pek çok ülkeye “yol gösteren” ve baskı uygulayan IMF, Dünya Bankası gibi kurumlara da malzemeyi bu merkez sağlamaktadır. Cato Enstitüsü isimli bu kuruluş, kendini bir sivil toplum örgütü gibi sunmaktadır. Ama Cato’nun yönetimi ve para kaynakları incelendiğinde ne tür bir örgüt olduğu iyi anlaşılmaktadır. Amerikan Express, Citibank, Chemical Bank gibi finans kuruluşları, Shell, Exxon, Chevron gibi petrol devleri ve Merck, Pfizer gibi ilaç tekelleri hep Cato’nun para kaynaklarıdır. Örgütün “sosyal güvenliğin özelleştirilmesi” projesi eş-başkanı Jose Pinera, bu alanda en tanınmış kişidir. ABD’de Harvard’da doktora yapmış bir Şilili olan bu zat, bütün dünyayı dolaşarak sosyal güvenliğin özelleştirilmesi yolunda sermaye ve devlet yöneticilerine akıl dağıtmaktadır. 1997 yılının 4-7 Mayıs tarihleri arasında, Türkiye’nin büyük borsa şirketlerinden Global’in daveti ile ülkemize de gelmiş ve konferanslar vermiştir.

Jose Pinera asıl ününü 1978-1980 yılları arasında Pinochet’nin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı olarak hizmet verdiğinde sağlamış, sosyal güvenlik sistemini tasfiye ederek özel emeklilik sistemini getirmiştir. Ardından Arjantin, Peru, Kolombiya, Bolivya El Salvador’da sosyal güvenliğin özelleştirilmesi için hükümetlere danışmanlık yapmıştır. Sonraki yıllarda ABD’ye geçerek Şili’de kazandığı deneyimleri dünyanın diğer ülkelerine taşımakla görevlendirilmiştir[7].

Cato’nun büyük paralar harcayarak propagandasını yaptığı Şili modelinde çalışanların ücretlerinin % 10’u emeklilik primi olarak kesilmektedir. İsteyenler % 20’ye kadar bu oranı artırabilmektedir. İşverenden hiçbir kesinti olmamakta, devletten de herhangi bir katkı verilmemektedir. Bu sistemin yaşama geçirilmesi için emeklilik ile sağlık sigortası sistemi birbirinden ayrılmıştır. Sistemin kritik noktası budur ve ülkemizde de bu noktaya gelinmiştir. Özel sağlık sigortası için de ayrıca % 7 veya daha fazla prim ödenmektedir. Bunlardan başka % 3.7’ye varan oranda sakatlık ve yaşam sigorta primleri kesilmektedir. Emeklilik kesintileri Emeklilik Fon Yöneticisi (EFY) denen özel finans şirketlerinden birine yatırılmaktadır. Çalışanlar, EFY’leri “seçebilmekte” ve değiştirebilmektedirler. EFY’ler topladıkları paraları hisse senedi, Devlet tahvili gibi kâğıtlara yatırmakta ve karşılığında komisyon almaktadırlar.

Kadınlarda 60, erkeklerde 65 yaşına gelen ve yeterli parası biriken kişilerin emekli olabilmektedir Şili’de sadece yarısı düzenli prim ödeyebilen 5.6 milyon kişi özel sistemdedir. 65 yaşın üstündeki nüfus ise 1 milyon kadardır. Özel sistemden emekli olabilenler ise sadece 22.000 kişidir. Şirketlerin yaptığı 20 yıllık bir plana göre sigortalılar asgari ücretin % 85’i oranında bir asgari emeklilik maaşı alacaklardır. Asgari emeklilik maaşı miktarı ise günde sadece 1.25 Dolardır.

Şili’de ortaya çıkan önemli sorunlardan biri yüksek fon “yönetim” ücretleridir. Sigortalıların primlerinin % 20’ye varan kısmı komisyonculara gitmektedir. İkinci sorun ise, kayıtdışı istihdam ve sigortalıların yarısının düzenli sosyal güvenlik katılımı yapamamasıdır. Şili’de eski sistemde tüm yönetim harcamaları kesintilerin yalnızca % 5’i kadardı. Toplam birikmiş emeklilik fonlarının % 3’ü ile % 5’i kadar bir miktar, değişik finans seçenekleri arasında seçim yapmak üzere önerilerde bulunan danışmanlara verilmektedir. Benzer uygulamaların yapıldığı Arjantin’de brüt ücretlerin % 3.5’u komisyonculara gitmektedir. Özel emeklilik fon şirketleri birbirlerinden üye kapmak için yüksek maliyetli kampanyalar yürütmektedirler. Şili’de her yıl üyelerin tahminen % 25’i bağlı oldukları şirketleri değiştirmektedirler.

1980’lerdeki borç batağındaki Latin Amerika Devletleri, iki haneli reel faizlerle bonolar çıkarmışlar ve bunlar emeklilik fonlarında kullanılmıştır. Benzer şekilde özelleştirilen kuruluşların da bir kısım hissesi emeklilik fonlarında kullanılmıştır. Böylece bu gelirlerin önemli bir kısmı da emeklilik fonlarından komisyon alan finans şirketlerinin kasalarına girmiştir. EFY şirketleri arasında birçok ABD şirketi bulunmaktadır.

Özelleştirmeyle aynı zamanda kamusal sistemin gelirin yeniden dağıtımına yönelik işlevi de terk edilmektedir. Şili’deki özel sosyal güvenlik sisteminin kurucusu Jose Pinera, “fikir, kişi emekli olduktan sonra gelir dağılımını düzenlemek değildir” demiştir. Özel sistemde emeklilik maaşı, yalnızca bireysel kesintinin miktarına ve yatırım performansına bağlıdır, böylece sosyal dayanışma tasfiye edilmektedir.

Ellerinde hesap makineleri ile emeklilik fonlarına hangi şirketin daha fazla “kazanç” verdiğini öğrenmeye çalışan ya da borsa ve tahvil piyasasını takip eden sigortalılar sistemin bir parçası haline getirilmektedir. Örneğin borsanın yükselmesi için kendi aleyhlerindeki uygulamalara onay vermektedirler. Bizde borsa yorumcularının borsanın düzelmesi için yabancı yatırımcıların gelmesi ve bunun için de uluslararası tahkimin kabul edilmesini şart koşmaları hatırlanabilir. Şili’li işçi, menkul kıymetler piyasasındaki veya faiz oranlarındaki hareketlere karşı ilgisiz değildir. Pinera’ya göre “Önemli olan, kendilerine bir seçenek verildiğinde, çalışanların -sosyal güvenlik gibi “kutsal” bir konuda bile- kendi maddi çıkarları (!) doğrultusunda hareket edebilmesi ve dolayısıyla serbest piyasa taraftarı olmasıdır”[8].

Şili deneyimi, dünyanın diğer ülkelerini de etkilemiştir. Amerika Birleşik Devletleri bile, 60 yıllık sosyal güvenlik sisteminin özelleştirilmesi konusunda ciddi tartışmalar başlatmıştır. Çin Halk Cumhuriyeti’nden yetkililerin Şili’ye gelerek özel sosyal güvenlik sistemini incelemiş olması ilgi çekicidir.

Şimdi açıkça ülkemiz için de önerilen bu sistemin temel amacı, sosyal güvenlik sağlamak değil, finans piyasalarına kaynak sağlamaktır ve gelir dağılımı bozuk olan ülkemizin sosyal şartlarına hiç uygun bir sistem değildir. Sosyal güvenliğin bir milli dayanışma sistemi olduğu ve İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nde yer alan temel insan haklarından biri niteliğinde bulunduğu unutulmamalıdır.

IV- SONUÇ

07.10.2001 tarihinde yürürlüğe giren 4632 sayılı Bireysel Emeklilik, Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu ile getirilen “tamamlayıcı” bir sosyal güvenlik arayışı, yıllardan beri bizim de dile getirdiğimiz[9] bir ihtiyacı karşılamaya yöneliktir. Ayrıca, 10.07.2001 tarihinde yayınlanan 4697 sayılı Kanunla da sistemin başarısı için önemli malî teşvikler ve vergi düzenlemeleri gerçekleştirilmiştir[10].

Bireysel Emeklilik Sisteminin amacı; mevcut sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı niteliğinde isteğe bağlı ek bir sosyal güvenlik sağlamak, bireylerin emekliliğe yönelik tasarruflarını teşvik etmek ve emeklilik dönemlerinde ek bir gelir sahibi olmalarını sağlamak, tasarruf yetersizliği problemini çözerek ekonomik kalkınmayı hızlandırmak şeklinde özetlenebilir.

Kanun, kapsama alınanlar için “katılımcı” terimini kullanmaktadır. Katılımcının halen çalışıyor olması gerekmez. Bütün primler isteğe bağlı olarak katılımcı tarafından ödenecektir. Emeklilik şirketi ile katılımcı arasında bir “emeklilik sözleşmesi” imzalanır. Primlere işveren katkısı ile ilgili doğrudan bir düzenleme yoktur. Ancak, hizmet sözleşmelerine veya toplu iş sözleşmelerine bu yolda hükümler konulabilecektir. Emeklilik şirketi, katılımcı sisteme girerken, katkı payının dışında “giriş aidatı” isteyebilecektir (md. 7). Ayrıca, yönetim giderlerini karşılamak üzere katılımcının fon gelirleri üzerinden kesinti yapabilecektir. Emeklilik şirketi, katılımcının katkı paylarını iki iş günü içinde yatırıma yönlendirmek zorundadır. Katılımcı, en az bir yıl geçmiş olması şartıyla, bir başka emeklilik şirketine geçebilir ve birikimlerini yeni şirkete aktarabilir.

En az on yıl sistemde kalan ve 56 yaşını dolduranlar, birikimlerini emekli aylığı veya toptan ödeme şeklinde almaya hak kazanırlar (md. 6). Daha önce sistemden ayrılmak isteyenler, birikimlerini herhangi kesinti olmaksızın geri alabileceklerdir. Sistem, Hazine Müsteşarlığı ve Bireysel Emeklilik Danışma Kurulu denetiminde, Bireysel Emeklilik Şirketleri tarafından yürütülür. Şirketlerin dış denetimi, bağımsız denetleme kuruluşları tarafından en az yılda bir defa yapılacaktır.

Yukarıda kısaca özetlemeye çalıştığımız Bireysel Emeklilik Sistemi, görünen odur ki, sadece yüksek gelir gruplarına hitap edecek ve sağlanan vergi avantajlarıyla, düşük gelirlilerden yüksek gelirlilere doğru arzu edilmeyen bir gelir transferine yol açacaktır. Öte yandan, emeklilik şirketleri arasındaki rekabet, şirketlerin reklâm harcamalarını ciddi ölçüde arttıracak, bu maliyet de katılımcıdan çıkacaktır.

Bireysel Emeklilik Sisteminin, “Şili modeli” bir sosyal güvenliğin alt yapısını oluşturmaya yönelik olmadığını, bugün ihtiyari olanın, yarın tek seçenek olarak önümüze konmayacağını umut etmek istiyoruz (70,00 YTL aylıkla nasıl yaşanacağını düşünmek bile ürkütüyor). Ancak, sosyal güvenlik sistemi alt üst edilmeye başlandığında çöküntünün nereye götüreceğinin belli olmadığını da ekleyelim.